安乡县位于湖南省北部，总面积1087.032平方公里，辖20个乡镇（场），263个村民委员会，总人口58.18万人，农业人口为44.95万人，人口密度为全省农村县之最。从“一五”普法到现在的“五五”普法，该县经过二十多年的普法教育和依法治理，广大农村基层干部民主自治，民主管理和依法办事的自觉性逐步增强，农民群众的法律意识、法治观念和依法维护自身合法权益的意识和能力有很大提高。但是随着时代的发展，社会主义市场经济的逐步建立，目前农村普法普法依法治理工作的现状难以适应社会主义新农村建设的需要，在一定程度上制约了农村普法普法依法治理工作，笔者就当前安乡县农村普法依法治理工作的现状及对策进行以下探讨。

    一、安乡县农村当前普法依法治理工作的现状

    1、对普法依法治理工作的重要性认识不高。随着社会主义市场经济的逐步建立，农民群众越来越看重物质利益和经济效益，并以此作为看问题、办事情、论成败的标准，对那些费时、费力而又难见直接经济效益的普法依法治理工作求长远社会效益的治本工作则持回避、被动、冷漠的态度，因而普法依法治理工作在一些人心目中的分量大大减少了。一些乡镇、村的领导借口抓经济工作是硬指标，而把普法普法依法治理工作与经济工作对立起来，采取消极应付的态度；个别乡镇村的领导把普法依法治理工作和“减负”对立起来，认为组织农民学法是增加农民负担，忽视了普法依法治理工作对依法治村、依法“减负”及提高广大农民法律意识等的重要作用。

    2、普法依法治理工作“三无”现象依然存在。所谓“三无”是指无专职普法依法治理工作队伍，无专门工作手段，无专项活动经费。也就是说，农村的普法普法依法治理工作主要靠司法助理员和有关单位配合来做，即使有的乡镇设有治乡（镇）办也是虚挂一块牌子而已，其教育手段要根据实际情况来确定，普法依法治理工作经费要临时筹集。从安乡县农村整体情况来看，普法依法治理工作队伍力量小，装备差，普法依法治理工作经费投入不足的问题相对突出。大多数乡镇、村普遍存在简单、陈旧的宣传教育手段和形式，上面布置了普法依法治理工作，临时抽人“应对”，上面“雷声大”，下面“雨点小”。可以说，无人管事，责任不明是农村普法依法治理工作不能取得突破的关键，在一定程度上影响了普法依法治理工作的深入开展。

    3、普法依法治理工作还存在许多“难”点问题。

    从组织者的角度看：实施难。一是集中学习难搞。安乡县是由五个大垸组成的典型水乡县，若集中学习，由于人口多，居住分散，加之现在农村的生产方式是一家一个体承包式的生产经营，在时间、地点上无法统一；若分散学习，组织力量又不够；一部分村采取的“广播会”的形式宣传，效果也不太理想。二是对象难拢。农村普法依法治理工作的对象主要是农户的当家人和主要劳动力，而他们外出打工和做生意的较多，县每年外出打工的人就有近10多万人，所以很难集中组织学习。三是普法依法治理工作骨干难找。农村的村组干部大多兼任普法普法依法治理工作，而对他们的普法培训少之又少，他们所掌握的法律知识，要进行正规的授课，给村民讲解，还不行，只能念念法律条款，参学的人把学法当成开会，熬到点就算数，效果不明显。

    从村民的角度看：学法难。一是形式单一。绝大多数村民是通过看电视，听广播了解普法普法依法治理工作的，年年如此，学不到新东西。二是抓不到点。村民整体文化素质较低，学法基本上是被动的。大多数村民只有遇到纠纷时，才急着要了解法律知识，遇到涉法问题时找到懂法的人咨询。三是理论学习与实际脱节。据村民讲，单纯讲理论，看法律条文，他们搞不懂。如果遇到困难有人依法出点子，发生纠纷有人帮助调解，有了涉法问题有人提供法律服务，群众就有兴趣学法了，而且在这些过程中学法记得更牢。有些家庭经历过一些案件，他们对相关的法律知识非常熟悉﹙如安乡县安生乡人大代表潘能震，对土地纠纷方面的法律知识就相当熟悉，在当地具有很高的“知明度” ﹚。四是认同度不高，有些村民认为，目前，在农村普法依法治理工作是搞形式，真正在实际工作生活中“权大于法”，导致学法无用。一些村民在遇到涉法问题时，希望求助于家庭势力、找关系托熟人解决。这些现象的存在影响了村民学法的内在信念。以上诸多“难”点，使得各级政府尽管做了许多工作，但是农村普法依法治理工作还是难以取得明显效果。

    4、普法依法治理工作基本保障有待进一步落实。一些乡镇普法依法治理工作力量还较为薄弱，乡镇的普法普法依法治理工作目前主要由司法所承担着，乡镇司法所都只有一名司法助理员〈有的乡镇甚至没有司法助理员，乡镇只是临时安排一名工作人员代替〉，而且司法所助理员一年中还有很大一部分时间配合乡镇政府的中心工作，全县有一半以上的司法助理员甚至长期从事包村工作，一个乡镇几万人的农村普法依法治理工作仅靠一名司法助理员在有限的时间内开展工作是远远不够的。另外，普法依法治理工作经费得不到落实，考核、监督机制的缺乏，也造成了农村普法工作主动性不强。

    二、安乡县农村普法依法治理工作难做的原因

    从调查了解的情况看，农村普法工作之所以难搞，其实质就在于以落实责任制为核心，针对农村和农民特点的农村普法普法依法治理工作机制没有建立起来。其作用没有得到有效发挥，具体表现在：

    1、观念上重视不够。安乡县各级普法依法治理工作办公室办事机构对领导干部、公务员、执法人员、青少年学生等对象的普法依法治理工作还是比较重视的，工作力度也大。但农村这一块，点多、面广、线长，工作难度大，且效果不容易显现，因此，只求在表面上应付过去就行了。从组织者讲，重点对象这一块具体操作起来容易，教材好发行，培训好组织，村里就难多了。从村级情况看，上面不重视，村里当然不会主动搞。有的村干部甚至认为村委会的工作有其自身特点，有些工作不可能完全规范，村民越懂法，工作越被动，因而对普法依法治理工作应付了事。

    2、工作责任不明确。县、乡镇的普法依法治理工作的机构、规划、方案等都齐全、规范，但到了村一级就无人“接招”。目前，村组干部兼任普法依法治理工作骨干，而乡镇对村干部的考评是按目标管理考核的，而大多数乡镇对村级考核没有将普法依法治理工作纳入目标体系。农村普法依法治理工作无人管事，责任不明的现象非常突出。

    3、措施上力度不大。首先，缺乏对农村普法依法治理工作的分析研究，不能针对农村特点开展农村普法依法治理工作。搞几次送法下乡，送几份普法资料，以走形式、搞活动来代替经常性的普法依法治理工作，其成效难以提高。其次，经费不能保证。乡镇（场）的普法依法治理工作经费基本上不能按常德市委﹑市政府常通字﹝2006﹞18号文件的决定：“县（市）达到人平0.4元的标准并列入政府财政年度预算，做到专款专用”，而有限的经费又用在其它对象的培训考试和接待费用上，用于村级普法依法治理工作的经费几乎为零。

    三、安乡县农村普法依法治理工作解决的对策

    农村普法依法治理工作是为农村经济和社会发展服务的，是为农民群众服务的。因此，针对农村的实际，普法依法治理工作一定要适应农村的特点，从以下几方面入手开展工作：

    1、建立符合农村工作实际的普法依法治理工作机制，引领普法依法治理工作。一要配备普法依法治理工作骨干，做到有人管事。目前，村级干部职数卡得紧，可实行村、组干部兼职普法依法治理工作宣讲员，并与人民调解、社会治安综合治理相结合。这样，可以将普法依法治理工作纳入到村级事务管理中，增强普法依法治理工作力度并提高普法依法治理工作的效率。二要落实责任，要将普法依法治理工作作为社会治安综合治理的重要组成部分，并将工作绩效与报酬挂钩，纳入乡镇对村级的目标管理之中。

    2、加强对村组干部的法律培训，主导普法依法治理工作。对农村普法依法治理工作骨干，要分级负责，层层抓好法律培训工作，充分发挥法律培训在普法依法治理工作中的主导作用。一是县级普法依法治理工作主管机关要负责抓好村（居）委会主要干部的法律培训；乡镇（场）要负责抓好村(居)民小组长的法律培训；村（居）民委员会要负责抓好户主的培训。通过一系列的法律宣讲培训，实现村、组、户都有“法律明白人”。

    3、利用农村工作，渗透普法依法治理工作。普法依法治理工作是为经济建设这个中心服务的，农村也要充分利用中心工作和其它工作开展普法依法治理工作，把普法依法治理工作与农村的计划生育、社会治安综合治理、建设社会主义新农村等工作结合起来。把普法依法治理工作渗透到农村工作的各个方面、各个环节，使干部群众受到多方面的教育，达到普法依法治理工作的目的。

    4、抓住学校普法教育依法治理工作，辐射普法依法治理工作。开展农村普法依法治理工作，由于安乡县农户居住分散，集中起来学法确有困难。而学校却有着得天独厚的条件。学生来自四而八方，人数多，人员集中，有固定的学习场所。要利用学校这一有利条件，在各级各类学校中加强对在校学生的普法依法治理工作，培养学生“宣传员”。让学生把获得的法律知识带回家，一个学生带动一个家，一所学校带动几个村。这样，即抓住了在校学生的普法依法治理工作，又发挥了学校在农村普法依法治理工作中的辐射作用，从而促进农村普法依法治理工作。

    5、采取多种形式，利用有效载体，搞好普法依法治理工作。普法依法治理工作是一项全社会的齐抓共管工作，没有群众的广泛支持和参与是很难开展的，因此要采取群众喜闻乐见的形式，开展丰富多彩的活动，富教于乐，促进农村普法。要针对农村文化生活贫乏，农民爱好热闹的特点，组织开展利用送法文艺下乡的形式宣讲法律，放映法制题材影片，张贴生动形象的法制宣传图片和漫画等活动，赋予普法依法治理工作一个有效的载体。通过在县有线电视台及乡镇有线电视站播放普法依法治理工作宣传片、开设法制宣传专栏，加大普法依法治理工作的力度。要以基层为依托，以部门为主体，以活动为载体，适时组织有深度，有具体内容，群众能广泛参与的学法用法活动，营造出一个浓厚的普法依法治理工作氛围，不断掀起一个普法依法治理工作高潮。

〔作者系湖南省安乡县司法局副局长兼纪检组长﹑法制宣传教育股股长〕